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最初交子由蜀地民间富商主持发行。
《宋史?食货志》记载：“富民十六户主之。”在交子使用越来越广泛的情况下，交子具有了统一的面额和格式，慢慢为大家所接受并作为支付工具使用，从而具有了信用货币的特征，演变为铸币的符号，成为了真正的纸币。作为纸币的交子跟金银铜铁等铸币比，本身并没有什么价值，如果没有铸币作支撑，其本身就变得一文不值了。因此，其流通功能的实现在于人们信任这一纸币能够代表实际的铸币，只要信用有保证，这一纸币就能够发挥其流通的功能而合理地存在下去。
然而信用的维持并不容易，一般人没有能力长期保证这一信用的存在。富商主持下的交子因为富商道德的丧失或者经济条件的变化，不久就出现了“富民赀稍衰，不能偿所负”的局面，从而导致纸币不能得到兑现，信用危机的出现，也就使交子无法由私人继续主持发行下去。于是宋仁宗天圣元年(1023年)，在转运使薛田和张若谷的建议下，设立益州交子务，自二年二月发行“官交子”，交子的发行权从此转移到朝廷的手中。
北宋朝廷为了保证交子发行的成功，出台了一套比较完善的管理法规和政策来，其大致内容为：第一，交子的流通期限一般以二年到三年为一界，称为“兑界”，期满后必须兑换为下一界交子，方可使用。创立“兑界”的原因可能因为当时交子是楮纸所制，容易出现破损和伪造品；第二，每界的发行总量限定在一百二十五万六千三百四十缗，其面额通常为一贯、五贯、十贯等；第三，每印发一界交子，必须备有一定的准备金，以保证纸币能得到自由兑换；第四，禁止私人印刷交子，不仅私自印制交子的人要获刑罚，甚至连知情而使用者以及知情不告者都要牵连入狱；第五，限定流通区域，开始时，“交子”主要限定在四川地区，后来扩大到陕西和京西等地。
在早期封建政府对于纸币的发行是比较谨慎的，纸币监管法律政策的出台也说明政府对纸币依赖信用的特性和易于仿造和滥发的弱点是有充分认识的，这套金融监管体系和措施应当说在一定时期内保证了“交子”的顺利流通。
然而封建政府往往不能有效地控制纸币的发行量，当出现政府巨额财政开支需要时，政府往往不能约束自己的行为，利用手中的权力，滥用公信力，无限制地发行纸币，最终造成通货膨胀，从而使纸币丧失了信用，也就变成了废纸，北宋交子的命运也证明了这一点。
官府发行纸币，有时竟没有准备金，比如仁宗庆历年间(年)益州交子务在陕西发行交子六十万贯，以支付粮草费，无钞本。官府也不再遵守每界固定的发行数额，而大量超额发行。《宋史?食货志》载，哲宗绍圣年间(年)“界率赠造，以给陕西沿边籴买及募兵之用，少者数十万缗，多者或至数百万缗，而成都乏用，用请印造，故每岁书放亦无定数。”可见，为了满足陕西军情之需，多发的一次交子量竟会超过一界总量的数倍，甚至导致成都地区交子的缺乏，又要增造。其结果必然导致通货膨胀和纸币信用的丧失。
纸币的分界发行慢慢成为了“通货膨胀”的障眼法，因为每界发行新纸币，往往规定新币值旧钞一比几，比如元符年间(年)换发时，新交子一缗要换回旧交子五缗，即新旧比价1∶5。
政府滥用信用，从而导致了交子成为其敛财的工具，交子没有了信用，也就丧失了流通的功能，从而失去了其自身存在的价值。封建政府于是用更改纸币名称的办法来掠夺民间财富。徽宗崇宁四年(1105年)，“令诸路更用钱引”，把纸币定名为“钱引”，名称虽变，但其实质为敛财工具没变，甚至变本加厉了。大观元年(1107年)把交子务改为钱引务，这年的发行数“较天圣一界逾二十倍，而价愈损。”也就是说发行量由一百二十万缗增加到二千多万缗。而且没有准备金，“不蓄本钱而增造无艺，至引一缗当钱十数。”可见，价值一千钱的缗只能当钱十多个钱，纸币贬值是多么严重。
北宋交子的兴衰历程，对今天也是有借鉴的，政府的监管法制对于金融币制的稳定起了至关重要的作用。纸币的发行和稳定，能够推动商品经济的发展，为国家创造了财富，对解决国家的一时之需有重大作用。政府毁坏了原有的金融法制，滥用了信用，其结局必然导致通货膨胀，货币体系的崩溃。
张嘉师很清楚，滥发纸币的恶劣后果，那就是在缺乏财政储备的情况下，纸币滥发只会让这个国家的信用按照相应幅度的直接下滑，而且这个下滑还是这个国家有着最起码的相应储备作为前提。
而眼下，大秦帝国事实上并没有一个真正的财政储备的方式，张嘉师只能够将纸币这种思路自己抛弃掉。若非如此，贸然直接使用货币来作为辅币甚至是主流货币体系，张嘉师还真的不想自己所管治的大秦帝国，还没有让自己宝贝儿子嬴珣真正亲政就完蛋的一天……
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所以在财政情况暂时没有改善的前提下，张嘉师只能够下令紧急生产一定数量的排弩来配备到云中城的城防体系当中。
而为了让这些排弩得到足够的放置空间，原来